政府购买服务典型案例:宜昌市公园管养服务项目

2020-08-18 00:00:00

政府购买服务典型案例

宜昌市公园管养服务项目

 

一、项目背景

宜昌市位于长江中上游结合部,素有三峡门户”“川鄂咽喉之称,是三峡大坝、葛洲坝所在地,被誉为世界水电之都。宜昌城区山水资源优厚,一半山水一半城,在山水相融筑大城理念的引领下,宜昌市按照生态、便民、求实、发展的原则,构建出数量达标、分布均衡、功能完备、品质优良的公园体系,以满足城市发展和市民群众多样化需求。宜昌城区园林绿化总面积达6516.69万平方米;绿化覆盖率和绿地率分别为41.28%36.86%,公园绿地总面积1395.10万平方米,人均公园绿地面积14.98平方米,各项园林指标居全省前列,是全国文明城市、国家卫生城市、国家园林城市、国家森林城市,中国优秀旅游城市。

城市园林三分建七分养。宜昌市城区园林绿化采取市区两级职责明确、市区联动的管理模式,市园林局负责城区园林绿化的行业管理,直属单位分别负责城区滨江公园、儿童公园、绿萝植物园、运河公园、城东公园、磨基山公园、柏临河公园的养护管理工作,各区负责辖区范围内的公园绿地、道路绿化管理。宜昌市引入市场竞争机制,用政府购买服务方式,将经费最大限度地用于绿化养护上,充分发挥城市公园休憩、游乐、健身等公共服务功能,提高财政资金的使用效率及绩效水平。目前宜昌市城区道路园林绿化管养市场化率为100%,城区公园广场市场化率为94%。宜昌市公园管养政府购买服务项目,是现代财政制度、科学管养机制与自然资源禀赋有机结合的典范,为宜昌建设湖北首个花园城市增添了新动力。

二、项目实施过程

重点选取政府购买园林管养服务市场化程度高的运河公园,对比市场化管养处于起步阶段的滨江公园和尚未进行市场化管养的儿童公园,分析采用政府购买服务模式后园林管养服务质量、经济社会效益方面的提升。

(一)运河公园。

宜昌运河修建于1958年,全长约30.5公里,系黄柏河汤渡河水库引流而成,流经夷陵区、西陵区、宜昌高新区东山园区和伍家岗区等四个辖区,是典型的流经市区的半自然性河流。以前,由于长期缺乏有效管养,运河河面漂浮物遍布、河岸垃圾遍地、非法排污口密集。近年来,宜昌市对运河公园进行了大规模黑臭水体改造,并沿着运河周边修建了运河公园。公园以原生态为建设理念,定位为具有生态风景、休闲游憩、湿地保护和科普教育等功能的城市滨水型公园。

运河公园包含港窑路运河公园、生态景观长廊和城东公园等三个片区,总面积96.9公顷。其中,港窑路运河公园建成面积9.5万平方米,公园植被丰富,季相鲜明,12个鱼塘大量种植荷花、睡莲、再力花、菖蒲等水生植物,是隐于城区的绿色滨水湿地公园;生态景观长廊总长度为9.1公里,占地43.4万平方米,其中绿地面积约33万平方米;城东公园位于伍家岗区城东生态新区,占地面积44万平方米,公园以绿道+山体公园群为主体概念,以自行车文化为载体的休闲运动主题公园,是城东片区内重要的公共绿地。

为适应公园高效管养要求,运河公园管理处从成立之初就采取政府购买服务模式,用公开招标方式遴选公园管养承接主体,实现了河畅、水清、岸绿、景美,运河公园成为周边居民休憩娱乐主要场所。

运河公园市场化管养服务经费表

公园名称

中标单位

管养期限

管养金额

港窑路段运河公园

宜昌市森花环境工程有限公司

2014.02-2017.03

92万元/年

宜昌市云集山庄管理处

2017.04—长期

92万元/年

生态景观长廊

宜昌七彩园林物业有限责任公司

2016.08-2018.08

447.55万元/2年

宜昌市森花环境工程有限公司

2018.08-2020.08

575.58万元/2年

城东公园

宜昌七彩园林物业有限责任公司

2018.02-2019.02

255.99万元/年

宜昌七彩园林物业有限责任公司

2019.02-2020.02

558.27万元/2年

(二)滨江公园。

滨江公园位于宜昌市城区中心,横卧在长江江畔,长11.3公里,平均宽65米,占地面积35公顷,其中绿地面积12.5公顷,是一座依街傍水的开放式公园。在宜昌市总体规划中,滨江游园为城区的主要风景区之一,以绿为主,以景托园,集开放性、观赏性、游乐性、休闲性为一体,是滨江园林城市的主要象征。

2018年以前,滨江公园管理处一直采用直接外聘卫生、绿化、秩序作业工人的管养模式。针对直接聘用作业人员过程中持续产生的一系列问题,从2016年起在两个作业段进行市场化管养试点,通过边探索边总结经验,滨江公园管理处决定对全园管养工作实施全面市场化,按照人员工资、社会保险、生产资料等方面核算出市场全园作业化模式的标的,即314.61万元/年。通过公开招标确定承接主体,中标价总计281.37万元/年,直接节约成本33.24万元/年。

在采用政府购买服务模式之前,滨江公园费用仅满足日常管养运行,没有多余财力来多层面开展便民利民措施,景观改造大多依托大的建设工程,局部区域景观效果不佳。2018年采用政府购买服务模式后,滨江公园管理处将节约下来的经费用于制作生态圈椅、改良石质座椅坐凳、大南门生态球场周边景观提档升级,获得群众广泛好评。

(三)儿童公园。

儿童公园始建于1956年,位于宜昌市城区中心,占地14万平方米,是集休闲与娱乐为一体的综合性公园,1997年被国家建设部评为中国百家名园。园内植被茂密,绿草茵茵,四季花香,现有植物200余种,以樟树、广玉兰等乔木为主要树种,搭配黄杨、冬青等灌木覆盖了整个公园,绿化覆盖率达85%以上,素有城市之肺的美誉,2001年被市人大常委会列入第一批永久性公共绿地保护单位。园内建有一家动物园,占地1.2万平米,现有动物37200()只,其中有东北虎、梅花鹿等国家级保护动物5个品种,非洲狮、黑熊等国家二级保护动物9个品种,是宜昌地区动物饲养、繁殖、异地保护和动物科普教育基地。

儿童公园管理处现有在编在岗职工39名、退休职工212名。受诸多条件所限,儿童公园的管养工作没有采取市场化作业方式,仍然采用传统公园管理模式,由公园管理处自己负责技术,招聘作业人员,购买生产资料,直接负责管养工作。

三、项目成效及亮点

(一)预算支出大幅压减。

儿童公园尚未进行市场化管养,由政府直接委托儿童公园管理处负责管养,管养面积14万平方米。2019年部门预算为2814万元,其中人员经费2084万元公用经费166万元项目经费564万元。人员经费占单位经费比重74%。管理处背负了沉重的养人负担。

滨江公园管养面积47万平方米,自2018年实施市场化管养,2019年部门预算为1723万元,其中人员经费1007万元公用经费50万元项目经费666万元。人员经费占单位经费比重58%。随着市场化管养模式的持续推进,管理处在编人员只出不进,编制规模和人员经费将进一步压缩。

运河公园管养面积96.9万平方米,开放之初即采用政府购买服务模式,市场化方式管养。2019年部门预算为1201万元,其中人员经费58万元公用经费6万元项目经费1137万元。人员经费占单位经费比重5%。在完全政府购买服务模式下,运河公园支出重点聚焦园林管养,提高了资金使用绩效。

儿童公园、滨江公园、运河公园预算支出对比表

单位:万平方米、万元

公园名称

管养模式

管养面积

预算支出

总计

人员经费

公用经费

项目经费

人员经费所占比重

儿童公园

未采用政府购买服务模式

14

2814

2084

166

564

74%

滨江公园

2018年开始采用政府购买服务模式

47

1723

1007

50

666

58%

运河公园

政府购买服务模式

96.9

1201

58

6

1137

5%

从总体经费支出情况来看,运河公园管养面积为96.9万平方米,滨江公园为47万平方米,儿童公园为14万平方米,运河公园管养面积是滨江公园的2倍、是儿童公园的7倍。但是,采用政府购买服务模式的运河公园经费支出1201万元,仅占滨江公园1724万元的70%,儿童公园2814万元的43%。从经费支出结构来看,运河公园人员支出占单位总支出的比重仅为5%,滨江公园人员为58%,儿童公园为74%。政府购买服务模式的引入,改变了传统的以钱养人模式,变为以钱养事,人员经费支出占单位总支出比重大幅度压缩。

(二)机构人员大量精简。

儿童公园管理处现有财政供养人员251人,其中,退休212人、在岗39人;滨江公园管理处现有财政供养人员86人,其中,退休51人、在岗35人;运河公园管理处现有财政供养人员3名、劳务派遣人员2名。新成立的运河公园,通过政府购买服务,使过去由管理处直接管养的传统模式,改为由中标企业提供市场化服务,管理处的职能转向政策的制定和监督执行,原设定从事绿化、安保、保洁等具体事务的工勤岗位减少,将更多的资金用于改进园区公共服务方面,避免了机构臃肿,实现机构人员瘦身。运河公园在编在岗人数压缩为滨江公园的14%,儿童公园的13%,在编在岗管理人员极大地低于中部六省同级同类型机构。

传统模式下,直接聘用作业人员,按照签订的劳动合同或劳务协议和单位的管理规定支付报酬,具有较强的固定性,作业工人的积极性得不到有效的调动。购买服务后,作业公司的分配方式和奖惩手段运用更加灵活,比如滨江公园的服务商弘扬绿化公司实行了末位淘汰制度,即每月底评比,第一名奖励200元,最后一名扣100元,连续三个月最后一名辞退处理;森花绿化公司设立助人为乐专项奖,鼓励员工在作业同时,积极为游客开展服务。这些措施的灵活运用是公园直接聘用作业工人无法实现的。同时,作业公司都有各自的作业人员后备资源储备,绩效考核不达标员工可以清退。而管理处聘用人员都是一个萝卜一个坑,在解聘上还要兼顾劳资纠纷和是否有人员顶岗等因素。

(三)服务质量

显著

提高。

公园绿地管养市场化运作后,大幅度提高了公园绿地作业管理质量,修剪、施肥、病虫害防治、栽种等绿化养护全年规范操作;卫生保洁全覆盖,不留死角,垃圾清运及时;监控覆盖全园,安保设施设备完善,安保人员巡查到位。运河公园的运河卫士团队,累计成功营救14条生命,被三峡商报评为宜昌暖新闻致敬群体。除此之外,绿化提档升级改造、花卉小品打造、园区禁狗、公厕专人管理、志愿者服务站常态化等,使得园区服务质量极大提升,呈现给市民游客一派新景象,显著增强了游园的美好体验。

在园林管养的具体实践中,宜昌市还提出了极具地方特色的落叶不扫管理理念,打造最美落叶景观,形成地画景观,让市民尽赏落叶之美、宜昌秋韵。每逢节假日及重要活动在公园广场开展节日氛围营造和花卉布置,以营造热烈、浓厚的节日氛围,呈现绿意盎然、花团锦簇、色彩绚丽的城市绿化景观。会同政府购买服务承接主体,利用承接主体拥有大规模园林种植基地的优势,在公园开展滨江绣球展”“微花展漫慢园第一季二月兰花海、第二季百日草花海,让市民不出城市就能遍世界名花。

(四)用工风险

明显

降低。

滨江公园2018年以前直接聘用作业人员,双方签订劳动合同或劳务协议,绿化管养由于全开放性的复杂环境,操作过程中曾出现过多起受伤事故。2017年至2018,共发生工伤8人次,支付直接费用八千多元;201811月,景区绿化养护工在使用割灌机打草时,激起的小石子将路边一骑行市民眼睛击伤,造成10级伤残,经法院调解,赔付医疗费及其他损失12万元。儿童公园发生过绿化作业人员因突发脑溢血,送医院48小时内死亡事故,赔偿丧葬费及工伤补偿35万元;20191月,一名作业人员摔伤,鉴定为9级伤残,支付医药费、伤残补偿共计17万元。通过政府购买服务,引入专业化承接主体,企业通过建立规范的内部控制制度采取严格的内部控制措施,为作业工人购买商业保险等风险转移、风险规避措施,将风险控制在可控范围内,未发生较大受伤事故。

(五)市场主体充分培育。

公园管养市场化运作,面向社会公开招投标,吸引了大批社会力量积极参与。例如,滨江公园三个标段政府购买园林管养服务项目共吸引23家单位参与投标;运河公园共吸引27家单位响应。这种优胜劣汰、积极竞争的机制,对培育管养市场,做大做强城市园林配套养护工作,产生了巨大地推动作用。中标作业公司已基本实现作业规范化、标准化、制度化、科学化、目标化、重点化,促进了宜昌市公园市场化管养企业良性可持续发展。

公园绿地没有市场化管养之前,作业人员只拥有常规性管养设施设备,缺乏其它专业设备,管理处出于成本考虑,没有购置相关专业设备,只能采用临时租赁方式,降低了反应速度。政府购买服务后,承接主体都是具有较强实力的综合性绿化企业,拥有多种专业设施设备,如洒水车、高空作业修剪车、抢险货运车辆、清扫车、鼓风机等,可实现资源共享。同时,由于供应商在市场积累了丰富的管养经验,掌握了新技术新方法,增强了作业效果,提高了管养效率。

(六)绩效考核严格有力。

滨江公园未市场化之前,采取划分景区分段管理,再由管理处统一巡查考核,既是运动员,又是裁判员。内部考核时,顾忌同事情面,点到即止,很多管理问题得不到充分暴露。购买服务后,管理处结合公园实际制定了卫生、绿化、秩序服务内容、作业质量标准、考核内容和卫生环境、绿化、设施、秩序等考核细则,作业公司是运动员,管理处是裁判员,每月对作业公司进行集中考核,并将日常巡查纳入考核范围,按照制度严格实行扣罚,考核巡查模式更加顺畅,各种问题可以得到及时有效解决。

运河公园成立了公园考核领导小组,采取日常巡查”“集中检查”“社会督查等方式多角度全方位进行考核,考核结果得分以每个月检查综合平均分值为准,建立考核台账,由管理处出具管养费用支付意见,直接与财政资金支付管养费挂钩,促进了公园各项作业管理的规范化、制度化,市场化优势得到充分发挥。

四、存在的问题及建议

宜昌市公园市场化管养取得了明显成效,但也存在一些困难和问题,如缺乏公园管养市场化招标拦标价规范核算标准,公园管养绩效考核评价标准不完善不统一,公园管养市场发育不充分,公园管养市场化中政府管理部门和中标管养企业之间的权责划分不明确、不具体等。

为更好地促进城市公园管养市场化的良性发展,提高财政管养资金使用绩效,探求可推广的模式经验,结合工作实践提出如下建议:

(一)统一公园管养市场化招标拦标价

制定

标准。

  目前宜昌市范围内普遍缺乏对公园管养成本价格的科学测算,市直管的城市公园也因基本情况存在较大差异,没有形成统一的管养费测算标准,各公园管理处作为招标主体缺乏一致性,给园林主管部门的预算编制和财政部门把握管养费拨付标准增加难度。统一公园管养市场化招标拦标价制定标准,规范各公园管养招投标行为,可以最大限度规避市场化过程中容易滋生的腐败问题,防止出现权力寻租及行贿受贿等行为,从源头上保证整个招标过程公开公正透明,营造有利于公园管养市场蓬勃发展、风清气正的环境。

(二)统一完善公园管养绩效考核评价标准。

公园管养市场化是典型的委托代理”行为,中标企业追求的是更多的经济利益,企业低价中标后,为达到利益最大化目的,普遍采用压低作业工人工资的办法,损害工人利益的同时会致使园区作业质量不高。这就需要按行业部门按行业要求统一完善公园管养绩效考核评价标准,使管理处能按照行业管养标准建立绩效评估体系,用以监测和促进管养合同的履行,对中标管养企业进行考核控制,促使企业实现精细化管养目标,鼓励创新和高效率。

(三)统一公园管养合同范本。

公园管养市场化还处于探索发展阶段,在实际管养过程中会遇到一些合同未提及的费用到底是由管理处承担还是中标企业承担的问题。为更好确保财政资金使用的有效性,由行业部门参照各个管理处的市场化管养合同及相关问题建议统一公园管养合同范本,进一步明晰职责范围,有利于清楚划分权责,避免在合同未尽事宜的模糊地带出现过度磋商,提高财政资金使用绩效。

 

意见反馈
反馈类型:
问题描述:
0/500
联系方式:
0/30
提交